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构建综合治理体制释放旅游市场活力

时间:2017-05-10 来源:中国旅游报 作者:李志刚

  今年“五一”,宁夏回族自治区中卫市建立的“1+3+N”综合管理体制继续发挥综合效力,旅游发展委员会、旅游警察、市场监管局旅游分局、旅游速裁法庭、旅游综合法律服务中心“各显神通”,共同为旅游高峰保驾护航……据记者初步统计,全国已有超过22个省区市成立了旅游发展委员会,同时旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局等机构数量也逐步增多。

  在年初举行的全国旅游工作会上,国家旅游局局长李金早提出,2017年将继续推动旅游综合体制改革取得新突破,围绕全域统筹规划、全域整合资源、全要素综合配置、全社会共治共管、共建共享的目标,继续推动“1+3”乃至“1+3+N”旅游管理体制创新,实现从景点景区围墙内的“民团式”治安管理向全域旅游依法治理转变。

  大势所趋

  全域旅游开展以来,有一个最显著的变化,即地方党委政府对旅游业的认识发生了重大变化,各地积极推动“综合产业综合抓”体制机制改革。许多地区探索设立了以“综合协调+专项保障”为特征的“1+3”管理体制,旅游管理体制改革在全国各地迅速推广开来。

  今年以来,新疆、内蒙古、陕西相继成立旅游发展委员会;2016年是旅发委成立的“集中期”,有12个省份成立旅发委,分别是山东、湖南、河北、山西、宁夏、青海、甘肃、四川、贵州、辽宁、吉林、黑龙江;2015年有2个省区成立旅发委,分别是湖北和西藏;还有几个省区市成立旅发委的时间更早,比如广西、江西2014年成立,云南2013年,北京2011年,海南2009年。

  近日,在新疆维吾尔自治区旅游发展委员会揭牌仪式上,自治区旅发委党组书记于欢对旅发委的职责进行了阐述,他说,主动适应和把握大众旅游时代和全域旅游时代的基本规律和趋势,切实发挥旅游部门综合协调职能,坚持市场在资源配置中的决定性作用,强化旅游产业跨界融合的统筹谋划,强化全产业链、全要素的打造提升。

  除旅发委,各地也在积极成立旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局等管理机构,逐步建立起旅游业综合管理体制机制。比如,2017年1月,北京市公安局成立了环境食品药品和旅游安全保卫总队;2017年2月,内蒙古成立了首个市级层面旅游警察支队“鄂尔多斯市公安局旅游警察支队”;2016年7月,云南省高级人民法院与省旅发委联合发文,要求在全省重点旅游景区建立旅游巡回法庭,同时2016年云南已有5个州市、2个县区设立旅游警察……

  北京联合大学旅游学院教授李柏文认为,“1+3+N”管理体制有其客观必要性,旅游产业是综合产业,尤其是随着大众旅游时代的来临,客观上需要管理体制机制的改革,这就需要“综合产业综合抓、综合产业综合治”。当前各地积极探索“1+3+N”的管理体制,其中“1”是指旅发委,主抓产业,为产业发展提供顶层设计;“3+N”包括旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局等,主抓治理,为游客满意度提供保障。

  效果显著

  随着各地旅游业综合管理体制机制的建立,“综合产业综合抓、综合产业综合治”成效日趋显现。

  今年“五一”期间,丽江市公安机关旅游警察部门共出动警力1921人次,出动车辆446辆次,检查行业场所1187家,救助游客176次,调解旅游纠纷44次。旅游警察支队每天安排16名警力在岗在位,采取“守点、巡线、防片、管面”,全天候值守、机动化反应,第一时间接受游客的报警、投诉、求助和咨询,为游客排忧解难。

  中卫市市场监督管理局市场科科长张奇才说:“在节日期间,重点针对旅游购物商品、旅行社、宾馆,旅游景区、公园特种设备,黑车、黑导,食品生产、流通及餐饮等环节开展市场整治,保证了旅游购物商品质量,提升了旅游服务水平,优化了旅游市场环境,为游客放心消费、舒心旅游提供了良好保障,同时也促进了旅游产业的健康发展。”

  海南三亚是全国最早设立旅游警察的地方,赢得广泛好评。今年“五一”,三亚旅游警察再次“不负众望”,严打“黑潜水点”,行政拘留3人;破获一起冒充正规出租车公司诈骗游客案件;还帮助游客找回了遗失财物,再获点赞。

  “公安、法院、工商、市场等部门本身就具有对旅游业的监管功能,但是当旅游业发展到一定程度,尤其是进入全域旅游发展阶段时,这个功能必须要专业化、专门化,所以公安、法院、工商等部门就有必要专门针对景区、旅游目的地等成立专门部门,如建立旅游警察,解决旅游治安问题;旅游巡回法庭,解决旅游诉讼;旅游工商分局主要解决购物等问题。”李柏文说。

  旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局等机构所发挥的作用赢得了游客认可,提升了游客满意度。与此同时,各地旅发委及其他旅游统筹管理机构的设立,也日益发挥深层效力。

  据了解,2016年,海南省级层面成立了省推动旅游业发展工作联席会议制度,市县层面,18个市县相继成立了全域旅游领导机构,12个市县成立了旅游发展委员会。完善的综合管理体制机制,为海南省级全域旅游示范区创建工作提供了强大保障。

  为解决全域旅游发展的体制机制问题,贵州省建立了全省旅游发展和改革领导小组,各地政府也建立领导小组,同时,贵州省旅游局更名为旅发委,9个市(州)中至少有7个成立了旅发委。

  李柏文认为,在“1+3+N”综合管理体制中,“1”是关键,要建立“综合产业综合抓”的体制,要为旅游业提供完善的顶层设计。旅游综合管理可以产生“1+3>4”的整体效应,最终体现为旅游产业的收益大幅提高、人民群众满意度跨越式提升等。

  创新不止

  采访中记者注意到,丽江旅游警察不仅要掌握社会治安类法律,还要学习旅游和工商等方面的法律文件,每位旅游警察其实都是一岗多能。由此可见,旅游综合管理体制机制的创新,每时每刻都在悄然积累。

  在各地旅游管理体制机制改革中,具有闪光点的改革举措还有很多。比如,黄山风景区日前成立旅游警务支队,正式实施旅游管理领域“一个部门管理、一支队伍执法、一个主体处罚”模式;宁夏中卫市则设立了沙坡头文化旅游产业示范区,与当地的迎水桥镇合署办公,两块牌子、一套人马,对沙坡头旅游资源统一开发、管理,并对全域旅游体制机制改革创新开足“绿灯”……

  在全域旅游体制机制创新方面,李柏文建议,应特别关注的是,跨部门、跨区域、跨产业的管理体制机制创新。比如,有的旅游资源被行政区划分割,彼此间利益博弈,需要建立跨行政区域合作机制;旅游产业与其他产业不断互动、渗透,需要理顺体制,推动利用市场化力量整合产业融合。

  此外,李柏文建议,“1+3+N”管理体制已经落实到部分县,下一步应落实到旅游重点乡镇;旅游产业内部管理也需要体制和机制创新,比如为了促进生态环保、绿色消费,可以建立光盘行动、零垃圾换门票、绿色饭店等机制;此外,旅游业发展还需要建立公益化机制,旅游既是产业也是事业,事业要突出公益性,要有一套机制,保证共享利益,让旅游发展红利惠及百姓。(记者李志刚)

责任编辑:郭凌志
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